预付款保函的使用应寻求各方利益“最大公约数”

政府采购预付款保函，简单来说就是采购人向中标供应商支付预付款，同时供应商向采购人提供保函。如果供应商收到预付款，但并未按照合同履行自己的主要义务，采购人即可向出具保函的银行或担保公司提出索赔。这一机制可以使采购人在支付预付款环节保持低风险，最大限度保证财政资金的安全。

从采购人的角度考虑，支付预付款无形中提高了财政资金的执行效率，辅之愈来愈合理的采购计划，可以一定程度上遏止采购人年底“突击花钱”的冲动，对采购人完成财政资金执行率指标也有好处。因此，科学的预付款保函使用机制，对政府采购供需双方均具有积极意义。

一般来说，中小企业能够参与的政府采购项目预算金额较小。按照现在的市场情况，银行提供此类小项目预付款保函的积极性不高，且存在审核资质严格、审批时间较长等问题。而担保公司在提供这类预付款保函方面具有快捷、灵活的特点。

中小企业对于预付款保函使用机制的第二个期待就是易用。保函毕竟是一份法律文件，中小企业则较少设立专门的法务部门，也很少配置专业的法律人才。如果担保公司能够提供一站式的保函生成服务，譬如提供保函范本、减少保函办理时间、提供“贴身”咨询服务等，将对预付款保函的推广使用产生重要促进作用。

从采购人的角度来讲，合法合规、保障财政资金安全是其使用预付款保函的首要考量。这就对预付款保函使用机制提出两个要求：

一是提供保函的担保公司应具备公信力，最好是由财政部门认可的担保公司；

二是保函应有标准模板，便于采购单位内部法制部门审核，从而形成规范，提高预付款保函应用于政府采购的效率。

对于担保公司来说，提供预付款保函追求的是经济利益。政府采购中标成交企业均是经过了严格的政府采购评审程序的，企业信誉度一般较高。采购人的强势地位与不履行采购合同将被列入不良记录名单、一处失信处处难行等压力，都将中小企业违约的风险降至较低水平。更遑论对中小企业来说，赢得政府采购订单就是它们宣传企业的最好名片。换言之，站在担保机构的立场，中标成交的中小企业应该属于低风险客户，这也为担保公司降低保函费率、提升服务水平、业务坚持“走量”而不是走每单利润率提供了可能。

综上，财政部门组织提供保函范本、推荐高信誉度的担保公司，担保公司提供“一站式服务”，优化实施程序，提升工作效率，是预付款保函制度实现预想目标的保障。

从保函的生效条件上说，应保证一经开出即可生效，不采取有条件生效的保函，降低中小企业使用保函的门槛。从保函承诺上来说，应承诺担保公司的担保行为是“无条件的”和“不可撤销的”；从保证金额上来说，保函担保金额应不小于预付款金额，以保证财政资金的安全。

二是借政策“东风”。4月7日，中办、国办印发《关于促进中小企业健康发展的指导意见》，要求落实对小微企业融资担保降费奖补政策，中央财政安排奖补资金，引导地方支持扩大实体经济领域小微企业融资担保业务规模，降低融资担保成本。这无疑给担保公司从事中小企业政府采购预付款保函业务注入了一支强心剂。有关部门应尽快落实相关政策，引导担保机构取消中小企业预付款保函的反担保、保证金等，为政府采购预付款保函的推广使用创造便利条件。

三是严格落实中小企业政策。《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181号）明确规定，负有编制部门预算职责的各部门，应当加强政府采购计划的编制工作，制定向中小企业采购的具体方案，统筹确定本部门面向中小企业采购的项目。在满足机构自身运转和提供公共服务基本需求的前提下，应当预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上，专门面向中小企业采购，其中，预留给小型和微型企业的比例不低于60%。然而，实践中，这个预留比例并没有得到很好的执行，相关部门应从采购预算信息系统设计、采购计划编报审核等方面，对采购人提出要求，并严格监督实行。

四是有关单位应为保函的推广使用进一步创造便利环境。预付款保函的发起者是中小企业供应商，其向担保公司申办保函的重要材料就是政府采购合同，采购人及时签订合同、代理机构及时公示合同，都将为中小企业应用预付款保函创造有利条件。相关部门也可以考虑为担保公司进驻公共资源交易场所提供条件。如果采购人接受了预付款保函，采购人也可尝试从货物服务项目开始取消项目预算10%的履约保证金，进一步降低中小企业负担。

五是代理机构可以发挥专业作用。政府采购代理机构可以成为采购人的保函受理“助手”，为采购人接受预付款保函做好采购文件编写等准备工作，同时，还能发挥自身作为采购人与中小企业供应商沟通的“纽带”作用，为中小企业使用预付款保函打消顾虑。

从当前政府采购货物、服务的实践来看，风险意识较强的采购人一般都要求供应商提供等额保函才支付预付款，当然也有部分采购人在没有保函的情况下就支付了预付款。基于前面分析的采购评审制度产生供应商、采购人强势地位、中小企业珍视政府采购订单等因素，中小企业供应商履约意识一般较强。

尤其是在社会信用体系建设持续发力的大背景下，各部门共享失信记录名单制度的完善，将极大强化“中小企业”的契约意识，从而使今后政府采购项目无预付款保函发放预付款成为可能。而预付款保函制度，将在实现“天下无贼”之前发挥积极作用。

此外，中办、国办《关于促进中小企业健康发展的指导意见》指出，有关部门支持中小企业的政策，在政府采购活动中，要向专精特新中小企业倾斜。换而言之，预付款保函制度可以不是面向中小企业的“普惠性”政策。这其中包含两层含义：

其一是采购人也可以接受非中小企业使用预付款保函；

其二是预付款保函不一定非要强制在中小企业政府采购项目中使用。

毕竟扶持中小企业，不仅是为了稳就业，也是要催生有专精特新技术的中小企业做大做强，从而促进市场优胜劣汰。加之使用预付款保函的提请权与主动性本就在中小企业一方，故而个人不建议政府在出台相关政策时，把中小企业使用预付款保函当成必然选项。

来源：中国政府采购报